БЕЗ ГРОМАДИ НЕМА ВЛАДИ

ЩО ПРО ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЮ РОЗПОВІДАЮТЬ ЕКСПЕРТИ

Україні про неї говорять уже понад десять років, на Заході вважають, що тільки вона може врятувати нашу владу від нової революції, а на Майдані саме її поставили серед перших у списку вимог – децентралізація влади. За передачу значних повноважень від державних органів органам місцевого самоврядування роками боролися не лише активісти, але й науковці, правозахисники та громади. Про децентралізацію просили на місцях, втім не чули зверху. Але коли про розподіл влади в Україні заговорив північний агресор, в уряді таки взялися за розробку довгоочікуваних трансформацій у структурах місцевої влади.

Проте констатують – після демонтажу старої системи в кожній з областей нашої держави залишать тільки чверть усіх районів, а з декількох тисяч сільських рад виживуть лише півтори тисячі найсильніших. Зменшення влади регіонів, збільшення повноважень громад, укрупнення районів, підвищення відповідальності місцевих рад, створення можливостей для розвитку міста і села – ось лише частина того, що обіцяє уряд після децентралізації в Україні.

Про те, як усі ці грандіозні плани в Україні втілюватимуть у життя, напередодні Дня місцевого самоврядування «ПОДОЛЯНИНУ» розповіли провідні експерти і головні автори впровадження децентралізації – радник віце-прем’єр-міністра з питань регіонального розвитку, директор Інституту громадянського суспільства й один з авторів Декларації про державний суверенітет Анатолій ТКАЧУК і директор Інституту розвитку територій, експерт з проблем місцевого самоврядування та співавтор Бюджетного кодексу Юрій ГАНУЩАК. 20 листопада вони прибули до Кам’янця-Подільського в рамках семінару швейцарсько-українського проекту «DESPRO» «Підтримка децентралізації в Україні» й детально розповіли, якою ж тепер у Києві бачать місцеву владу і оновлену мапу України.

РЕФОРМА ПОЧИНАЄТЬСЯ З МАПИ

Перший реальний крок у напрямку децентралізації Кабмін зробив, ухваливши на початку квітня «Концепцію реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні». Реалізувати її положення мають протягом 2014-2017 рр. Трьох років повинно вистачити на те, аби не лише передати повноваження державної влади на рівень органів місцевого самоврядування, але й сформувати в державі новий адміністративно-територіальний устрій.

– Без проведення реформи адміністративно-територіального устрою всі розмови про децентралізацію влади є не більше ніж імітацією реформи, – каже експерт з проблем місцевого самоврядування Юрій Ганущак. – Адже децентралізація передбачає, насамперед, передачу влади дієздатним органам місцевого самоврядування і громадам. Але ніхто в Києві не буде вказувати, як жити регіонам. Якщо деякі з них зможуть виконувати визначену низку повноважень, працюватимуть самостійно. Коли ж у регіону немає ресурсів і людей, він мусить увійти в іншу раду, аби більше не виникало претензій, що хтось когось годує. Громада є громадою лише тоді, коли може забезпечити виконання певного комплексу повноважень.

Поділити територію України планують на регіони, райони та громади. Меж регіонів, у які трансформують нинішні 24 області, автори реформи вирішили не змінювати, а от території районів і громад перекроюватимуть кардинально. В Кабінеті Міністрів порахували, що нині в Україні існують понад 12 тисяч міських, сільських і селищних громад, проте в половині з них проживають близько тисячі мешканців. Органи місцевого самоврядування таких дрібних населених пунктів практично не можуть здійснювати надані їм державою повноваження. Тому вихід реформатори бачать один – укрупнювати громади. В результаті реформи їхню кількість хочуть довести до 1500-1800. Районів же із теперішніх 490 має залишитися лише близько 120.

– У Європі свій адміністративно-територіальний устрій держави змінюють майже кожні двадцять років, – стверджує реформатор Анатолій Ткачук, – адже публічні витрати на управління мають не зростати, а зменшуватися. Після реформи в Україні ми фактично повернемося до системи, що існувала в Російській чи Австро-Угорській імперіях, коли держава була поділена на губернії, повіти і волості.

Аби отримати статус громади, населений пункт має налічувати не менше як 9 тисяч мешканців. Дрібнішим селам пропонуватимуть об’єднуватися з більшими, таким чином зменшуватимуть кількість сільських рад. Проте без представників влади маленькі села не залишать. У невеликих громадах, де кількість мешканців нараховує 50 і більше осіб, автори пропонують ввести виборну посаду сільського старости. Основним з його повноважень буде представництво інтересів людей у раді місцевої громади.

ВСЮ ВЛАДУ – РАДАМ

Найбільше повноважень і ресурсів автори реформи пропонують спустити на найближчий до людини рівень, тобто громаду (муніципалітети, сільські та селищні ради). Найменше ж влади матимуть чиновники районів. Як проміжній ланці в системі органів місцевого самоврядування, райдержадміністраціям і райрадам віддадуть лише ті питання, з якими неможливо впоратись на рівні громади. Надлишок повноважень заберуть і з обласних рад й адміністрацій. Сферами їхнього впливу стануть тільки найбільш глобальні питання на зразок збереження природних ресурсів чи регіонального розвитку. Один одному рівні місцевої влади не підпорядковуватимуться і матимуть власні повноваження для реалізації виключно своїх завдань.

– На який щабель можна, для прикладу, передати повноваження із забезпечення середніх шкіл? – запитує Анатолій Ткачук. – Визначити це дуже просто. Якщо віддати їх на рівень районів, структуру розміщення навчальних закладів визначатимуть райуправління освіти. Як правило, в такому разі чиновники вирішують залишати школи у великих райцентрах і крупних селах на периферії. Решту ж закривають через низьку наповненість класів. Саме тому реформа пропонує покласти ці повноваження на громаду, де набагато краще знають, які школи їй справді потрібні. Втім ці громади обов’язково мають бути значно більшими, ніж теперішні.

До компетенції громад планують передати дошкільну, шкільну та позашкільну освіту, первинну і швидку медичну допомогу, благоустрій території, соцзахист, комунальне господарство, місцевий економічний розвиток, пасажирські перевезення, пожежну охорону та муніципальну міліцію, яку створять незалежно від МВС.

У підпорядкуванні районної влади, крім вторинної медичної допомоги, після реформи планують залишити виховання і навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю, транспортну інфраструктуру районного значення і утримання об’єктів спільної власності територіальних громад району. В областях же найважливішим з повноважень буде планування регіонального розвитку. Також регіонам обіцяють надати владу в сферах культури, спорту, туризму, спеціалізованої середньої освіти (школи мистецтв, спортшколи).

– На рівні району мають залишитися лише ті повноваження, які неможливо потягнути на рівні громади, – запевняє радник віце-прем’єра з питань регіонального розвитку. – Бо, для прикладу, якщо поруч із базовою школою в місті з’являється ще й школа мистецтв чи спортшкола, навряд чи кожна громада матиме достатню для них кількість дітей. Тому логічно, що спеціалізована школа – це компетенція значно вищого рівня. Говорячи ж про медицину, розуміємо, що людям потрібне лікування різних рівнів. Тому перша допомога і профілактична робота має здійснюватися на рівні громади. Лікарні з якісними послугами, значною кількістю лікарів і дорогим обладнанням мають охоплювати рівень району. А спеціалізовані медзаклади і діагностичні центри повинні розміщуватись в області.

Щоб органи місцевого самоврядування насправді мали можливість розвивати регіон, вже з 2015 р. місцеві бюджети отримають право на частку загальнонаціональних податків. У центральну скарбницю будуть надходити лише кошти, необхідні для виконання державних функцій. Це головна відмінність від існуючої фіскальної системи на місцях, яка практично всі податки нині централізовано збирає до обласних адміністрацій, а на місцях залишає тільки незначну їхню частину.

– Гроші йдуть за повноваженнями, – пояснює один з авторів української реформи децентралізації влади Юрій Ганущак. – Спочатку держава надає владу, а вже потім виділяє кошти. Щоб сільські ради могли себе фінансувати, держава дає їм плату за землю, податок на нерухомість, єдиний податок і акциз, які можуть встановлювати на рівні до 5% від ціни. Тоді сільрада буде мати законну можливість голосувати за бюджет відповідно до своїх доходів і видатків.

ЧИ ВПОРАЮТЬСЯ З АВГІЄВИМИ СТАЙНЯМИ ПРЕФЕКТИ?

Коли в Україні заговорили про реформу місцевого самоврядування, не менш гучно порушили й тему скасування районних і обласних адміністрацій. Адже як можна називати реформу децентралізацією, якщо й надалі залишати місцеву владу в руках людей, яких призначають у Києві?

Утім нині в це питання експерти вносять корективи. Наголошуючи, що реформа передбачає збереження місцевих державних адміністрацій, оскільки органи місцевого самоврядування не можуть здійснювати державну виконавчу владу. Проте тепер вони підпорядковуватимуться не Президентові, а Кабінету Міністрів.

Очолюватимуть переформатовані держадміністрації голови державних представництв. Цю посаду експерти порівнюють із посадою префекта – представника центрального уряду на місцях. До кола їхніх повноважень після реформи планують включити лише нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України, координацію роботи територіальних органів центральної виконавчої влади і роботи влади на місцях в умовах надзвичайного та воєнного стану.

– Я просто шокований тим, що всіх депутатів нині захопило нестримне бажання ліквідувати виконавчу владу в районах і областях, – зізнається Анатолій Ткачук. – Я їх завжди відправляю до Москаля в Луганську область. Де нині Луганська облрада, де купа районних і міських рад? Їх немає. І якщо забрати звідти ще й виконавчу владу, людям буде кінець. Закон не дає відповіді, як діяти в часи кризи, тому саме для цього існуватимуть адміністрації.

Місцеве самоврядування тримається на «трьох китах». Перший – повноваження, другий – ресурси, третій – відповідальність. І про останнього в нас ніхто не хоче згадувати, але якщо його немає, з’являється корупція і зловживання. Чиновник повинен нести за свої вчинки і політичну, і юридичну відповідальність.

Саме тому, як зазначають експерти, після внесення змін до Конституції, обов’язково має бути прийнято закон про місцеве самоврядування, службу в органах, адміністративно-територіальний устрій, місцеві державні адміністрації та внесено зміни до низки галузевих законів. Зокрема, Бюджетного і Податкового кодексів. Тому, з огляду на світовий досвід, Україна має лише рік на їхнє врегулювання, інакше виникне купа проблем. А в нинішній ситуації дуже важливо, аби й без того ослаблену державу не розірвали на шматки.

– Згідно із запропонованою нами схемою, Президент матиме право призначати і звільняти голів рай- і обладміністрацій тільки за погодженням Кабміну, а до самих кандидатів на посаду голови передбачено складну систему вимог, – додає головний архітектор реформи Юрій Ганущак. – Перш за все людина має працювати в системі й потрапити до спеціального кадрового резерву, куди його призначатиме Президент. Вона перебуває тут мінімум рік, протягом якого проходить спеціальний вишкіл і перевірку. Коли звільняється вакансія, Кабмін пропонує кандидатуру з резерву, і Президент не може відмовити у призначенні, бо сам її сюди вніс. Таким чином будуватиметься система кар’єрних чиновників вищого рівня, які мають особливий вишкіл, особливе призначення і працюють за принципом ротації, тобто можуть здійснювати єдине правозастосування на будь-якій території України. Це не місцевий чиновник, ця людина має бути кваліфікованим «оком» центру і змінювати посаду кожні три роки.

Таких людей повинно бути стільки, скільки повітів (районів). За моїми науковими розрахунками, – близько сотні, а голова райдержадміністрації (префект) має координувати діяльність виконавчих органів територіальної влади, контролювати законність актів місцевого самоврядування і обов’язково бути фахівцем. У демократичних країнах завжди є конфлікт між політичними виборами і професійністю. Професіонала ніколи не обирають, бо він зануда, натомість голосують за того, хто краще говорить. Але поки він стане фахівцем, ми комуналку можемо помножити на нуль. А запропонована нами система – це можливість її не вгробити. Саме так працює система у Франції, Польщі, де таким чином виховується певний рівень почуття поваги до законності та професійності чиновників. У системі контрольних органів мають існувати спеціальні інспекції, які казатимуть чиновникам, як правильно діяти. Така система допомагає вичистити авгієві стайні влади, бо з’являється відповідальний контроль.